刘宏松、程海烨：跨境数据流动的全球治理：进展、趋势与中国路径

作者：上海交通大学国际与公共事务学院教授 刘宏松；上海外国语大学国际关系与公共事务学院博士研究生 程海烨
【内容摘要】跨境数据流动领域并未形成全球性规制体系。国际机制因缺乏效力、难以平衡良好的数据保护和跨境数据自由流动、无法保持自身独立性等问题，并未达到理想的治理效果。当前，跨境数据流动治理主要在欧盟和美国两个独立法域内实施，但美国和欧洲在价值理念和规制模式上的根本性差异、数字化企业竞争，在隐私保护、境外管辖权和数字服务税等问题上产生了难以弥合的分歧。在此情形下，跨境数据流动的全球治理呈现两个发展趋势，一是规制多极化和规制标准的俱乐部化，二是美欧将继续争夺跨境数据流动规制的主导权。作为全球第二大数字经济体，中国同美国和欧盟一样，也是跨境数据流动议题领域的一个重要行为体。面对上述发展趋势，中国正加快参与跨境数据流动的全球治理步伐。目前，中国可通过加入亚太经济合作组织框架下的跨境隐私规制体系、与《一般数据保护条例》的实施方欧盟进行规制协调、将中国跨境数据流动规制体系推向“一带一路”沿线国家三条路径，积极参与跨境数据流动的全球治理。
联合国《2019年数字经济报告》指出，数字经济已成为全球经济发展和贸易增长的新动能。[1]作为数字经济驱动的产物，跨境数据流动[2]（transborderdata flow）通过提高生产和流通效率推动全球经济增长。据估计，2009—2018年，全球跨境数据流动拉动的经济增长占全球GDP总量的3%，相当于2.3万亿美元，使全球GDP增长10.1%，预计到2025年其为全球GDP贡献的价值将达到11万亿美元。[3]
目前，跨境数据流动治理领域并未形成全球性规制体系。经济合作与发展组织（OECD）、亚太经济合作组织（APEC）、二十国集团（G20）和世界贸易组织（WTO）等国际机制，成为参与全球跨境数据流动治理的主要多边机制。美国和欧盟作为两大独立法域，正积极开展跨境数据流动治理和规制协调。作为世界第二大数字经济体，[4]中国在跨境数据流动治理领域扮演着重要角色，而其他发展中国家的数字经济水平不及中国，在跨境数据流动治理领域的影响力有限。因此，本文将聚焦OECD、APEC、G20和WTO等多边机制、美国和欧盟两大独立法域以及中国在跨境数据流动治理领域发挥的作用。
既有研究以美国和欧盟为主要研究对象，围绕立法规制、数据主权与隐私安全、数据民族主义、数字贸易等议题展开讨论，而且大多将跨境数据流动视为网络空间治理的一个分支议题，忽视了其数据主权之外的数字经济特质。[5]与此类研究不同，本文将研究视域扩展到全球层面的多边规制行动，并关注跨境数据流动的数字经济特质。本文将首先理清OECD、APEC、G20和WTO等国际机制开展的多边规制行动及其面临的困境，继而探讨美国和欧盟在跨境数据治理领域的分歧及其主要原因，并在此基础上分析跨境数据流动的全球治理发展趋势，最后提出作为世界第二大数字经济体的中国参与跨境数据流动治理的可行路径。