俄罗斯帝国大帝：叶卡捷琳娜二世(3)

圣彼得堡参议院（现俄罗斯宪法法院总部
叶卡捷琳娜二世在统治前和早期受到欧洲启蒙思想家的影响，对启蒙学者所发表的政治学说，尤其是孟德斯鸠的《论法的精神》尤为兴趣，决定顺应政治改革潮流实施“开明”政策。1767年召集各阶层人士成立新法典编纂委员会，其中政府机关28人，贵族161人，市民208人，哥萨克54人，农民79人，非俄罗斯民族34人，实现各阶层的利益要求。在法典编纂初期，叶卡捷琳娜二世向法典编纂委员会发布《圣谕》。宣称社会上＂一切公民平等＂，政治上实行＂分权原则＂，经济上实行＂自由主义＂。然而1769年解散法典编纂委员会，什么法典也没制订。表面理由是俄土战争爆发，但在叶卡捷琳娜二世日后一封信解释：＂俄罗斯帝国自有国情＂，贵族豪门阻力重重，不得不向现实低头。＂治理俄罗斯帝国这样幅员辽阔的国家，只能是专制君主制，舍此皆为下策＂，为此断了念想，安安稳稳做个杀伐果断的沙皇。

叶卡捷琳娜二世召开委员会，1767年
至此叶卡捷琳娜二世深知自己统治地位基础是贵族和农奴主，尤其在普加乔夫农民起义后。1775年颁布《全俄帝国各省管理体制》法令，取消原来三级（省州县）地方行政机构，实施省县两级新的管理体制，简化地方行政，防范农民起义。为了避免地方拥兵自重，省长和副省长由沙皇任命，又派若干总督担任地方军队最高长官，同时总督直接由沙皇负责，加强中央权力。
为了扩大统治基础，1785年颁布《贵族权利、自由和特权诏书》，在法律上对贵族特权阶层加以确认。贵族不需要承担国家义务，不可以受到体罚，除了谋反沙皇罪名。贵族拥有对农奴的支配权、土地资源的垄断权、开办工厂的经营权等特权。