最高人民法院发布行政协议典型案例(14)

在合同订立过程中，双方就合同部分内容的变更发生分歧，互相指责系对方原因导致迟迟不能签约。2017年7月5日，涡阳县政府作出关于项目终止的函。灵石公司、正和公司遂起诉，请求判令三县政府继续与两公司订立行政协议，三县政府赔偿违约金6,705万元及前期费用12,113.55万元、退还保证金100万元并承担利息损失。
裁判结果
安徽省亳州市中级人民法院一审认为，两公司要求支付正和公司前期费用12,113.55万元，不属于本案审理范围，可另案解决。因合同未成立，且双方并未就违约金进行约定，两公司要求支付违约金6,705万元，不予支持。两公司所缴纳的100万元保证金应予退还。遂判决：涡阳县政府返还正和公司所缴纳的保证金100万元，驳回两公司的其他诉讼请求。双方当事人均不服，提起上诉。
安徽省高级人民法院二审认为，案涉垃圾焚烧发电BOT招标行为，违反政府采购法应公开招标的规定，废标后没有报请相关部门批准重新招标；设置中标人承担“投入前期费用12113.55万元”这一明显不合理条件排斥潜在投标人；违反法律强制性规定采取单一来源采购等，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法情形”，该招标行为无效。灵石公司、正和公司请求法院判令涡阳、蒙城、利辛三县政府继续订立协议的诉讼请求不能成立。合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还。由于案涉招标属于严重违法的无效招标，本案不适用违约责任。故灵石公司、正和公司要求招标人支付违约金6,705万元的请求不能成立。但涡阳县政府应当退还保证金，并依法支付投标保证金的银行同期存款利息。正和公司因招商与涡阳县政府订立的《城市生活垃圾焚烧发电处理特许经营协议》，违反法律强制性规定，经有关部门查处已经终止，其所产生的前期费用，不属于本案可以一并审理的范围，可循法律规定的途径解决。
据此改判：涡阳县政府返还正和公司交纳的投标保证金100万元及相应的利息，驳回两公司的其他诉讼请求。
典型意义
当事人就某一行政协议行为提起诉讼，但诉讼请求同时涉及其他行政协议行为的，人民法院应当依法予以释明并区分处理，即对于与被诉行政协议行为相关联的诉讼请求直接进行处理，与之没有直接关联的诉讼请求，告知其另循法定救济路径。行政协议的订立、履行需要经过法定程序的如招投标程序，人民法院应当对是否经过或者符合法定程序进行审查，进而对行政协议的效力作出判断。对于依法应当订立行政协议的情形，协议相对人可以请求人民法院判令依法订立行政协议。行政协议未成立或者无效的，当事人提出追究对方违约责任的诉讼请求，人民法院依法不予支持。本案所涉的BOT项目，需经过法定的招投标程序，且先后出现两类行政协议行为，其对应的法律关系及法律后果并不相同。第一个行政协议系未经法定招标程序而通过招商订立协议的情形，依法属于无效行政协议。