顶刊论文|路风：冲破迷雾——揭开中国高铁技术进步之源(28)

2016年6月，国务院批准由国家发改委主持修编的《中长期铁路网规划》，把到2020年的高铁运营里程指标大幅度提高到3万公里，同时第一次在中国铁路规划中明确提出建设“高速铁路网”的概念，使高铁线路从原规划方案的“四纵四横”变成了“八纵八横”，增加了建设“面向‘一带一路’国际通道”的内容。虽然没有明确的表达，但以高铁替代传统铁路的思路已经明显可见。
该规划在评价铁路发展现状时称：“2004年《中长期铁路网规划》实施以来，我国铁路发展成效显著，对促进经济社会发展、保障和改善民生、支撑国家重大战略实施、增强我国综合实力和国际影响力等发挥了重要作用，受到社会的广泛赞誉和普遍欢迎，成为现代化建设成就的重要展示”。这段文字表述，已经把实际业绩和舆论对于决策的影响表达得淋漓致尽。
地方政府也开始影响高铁的建设过程。本来地方政府在铁路建设过程中的发言权很小，但随着高铁建设显示出来的经济效果，出现了地方自筹资金参与高铁建设以及向中央政府争建高铁的现象，也出现了地方代表在“两会”上以提案方式影响高铁规划的现象。于是，高铁建设变成一个政治过程：来自民间的实际需求和口碑、国内外舆论的赞誉以及地方政府力争建设高铁的呼声，汇成一股巨大的力量，促使决策层在高铁建设上保持着积极态度，从而使铁路投资在2014~2018年期间保持在每年8000亿元的高水平上。尽管没有形成概念，但以高铁替代传统铁路已在事实上成为中国铁路建设的稳定战略方针。
中国高铁建设经历突起的高潮、受挫后的低潮和再入高潮的曲折，恰恰说明激进方针形成于决策层的政治考量（虽然必须以经济合理性为依据），最大的证据就是高铁规划与实际建设业绩之间的偏差。如图5所示，实际建设业绩与规划指标的偏离程度之大，足以证明导致“激进”的力量产生在规划之外。规划一般由主管部门（原来是铁道部，它被撤销后变为发改委）提出，报经国务院批准。真相在于，如果是主管部门主导了高铁的实际发展，那么它或它们的执行情况是不可能明显偏离规划指标的，因为得到批准的规划决定了它们可用资源（如投资额）的限度。那么，是谁能够不断地突破事先规划的使用资源限度，从而使高铁的实际建设不断地突破规划的指标？当然只有中央决策层。
回顾有关高铁建设的决策轨迹，可以清楚地看出，以高铁替代传统铁路的“方针”起始于应对2008年全球金融危机的“四万亿”经济刺激计划，中间经历了2011~2013年的高铁低潮和决策层在政府换届初期的信心不足，但在经过2014年的“复苏”后成为事实上的明确、稳定的方针。就在本文写作的2019年，铁路投资有望突破历史峰值再创新高。虽然部分线路由于地理和气候条件永远不会达到高速，但中国铁路网在整体上从传统模式过渡到高速模式的前景已无悬念。需要指出的是，激进“方针”的形成有赖于决策层对于高铁建设的正面态度和信心，而来自社会舆论和国际舆论的正面反馈是影响决策层判断的重大因素，因为这种决策是政治性质的。不容忽略的是，国内舆论的自豪感和国际赞誉不可能建立在依靠引进和组装外国车型的基础之上。因此，高铁技术的发展走上自主创新道路与激进方针的形成是互为条件的。