英国历史沿革（第二十五期）(12)

19世纪末自由资本主义向垄断资本主义过渡后“议会主权”的代议民主政治体制开始不适应经济基础的新要求，于是“行政集权”的代议民主政治体制就无可避免地代替“议会主权”的代议民主政治体制。
（二十三）在20世纪初经济危机和战争四起岁月里西方国家的国家机器就都开始强化起来，其核心标志就是行政力量在现代西方立宪政治框架中走到中心位置。20世纪初以来（特别是第二次世界大战后）英国议会职能与权力的变迁主要体现在两个方面。一是议会权力的重心从上院向下院位移，1832年的《选举改革法》扩大选举权，取消上院提名下院议员候选人的权力，从此结束上院控制下院的局面。1911年通过的《议会法》使议会权力的重心发生位移，这在上院与下院权力关系的演变史上是一个重要的里程碑。该法规定下院通过的财政法案无须经过上院的赞同，上院在收到财政法案的一个月内需呈送英王批准，而认证法案是否属财政法案的权力属于下院议长。下院连续通过的其他公议案 （欲将下院任期延长5年以上的议案除外），若连续三次遭到上院否决，下院可直接将其呈送英王批准，前提是该议案在第一次会期中二读到第三次会期中三读的时间不得少于2年。
换言之上院至多能将财政议案拖延1个月，将其他议案拖延2年生效。1949年的《议会法》又将上院对下院通过的议案的拖延期由2年改为1年，从此上院丧失否决下院财政议案和其他议案的绝对权力。上院议员出任内阁大臣的权力受到近乎毁灭性的打击，19世纪初内阁大臣几乎清一色由国王从上院议员中任命，皮特是惟一的下院议员。1911年《议会法》确认下院的政治优势地位，作为一个惯例首相必须来自下院，内阁成员也很少由贵族担任，战后历届政府中任职的贵族只有15名到20名。
（二十四）二是宪政体制的重心从议会向行政位移，议会的议事规则向有利于内阁控制的方向发展。1881年议会通过《关于紧急情况的决议》，根据该项决议首相取得提请下院认定某项问题为紧急问题的权力，这种提案不需任何讨论而交付表决，从1882年起该项规则成为议会议事规则的一条常规。1887年下院领袖史密斯还提出一个新的程序规则，如果议员来不及在预定期限以前全部审核法案，下院议长必须将法案的其余部分不经过讨论而提交表决，原属议会的大部分立法权逐渐以直接或间接、公开或隐蔽的形式转移至以首相为核心的内阁。预算案和其他财政法案的提出权属于内阁，议会还通过对内阁的大量“授权立法”而使立法权实际上落入内阁之手。20世纪30年代以来英国所有重大的政策都是由与首相关系密切的阁僚商量决定的，而且内阁决定政策从不表决。行政集权时代的英国议会并不是一个可有可无的政治机构，相反它在提供人民主权向政府治权的合法性转换、内阁政府的立法和政策的权威性认定、提供政党合法活动的一种体制框架、作为公民向政府“诉苦”（陈述民情）的必要场所等方面仍然具有其他机构无法替代的作用，更何况到21世纪议会在法律上依然保留“议会主权”的形式地位。