许景权：国家规划体系与国土空间规划体系的关系研究(2)

1 国家规划体系和国土空间规划体系的概念与基本关系辨析
规划体系、国土空间规划体系这两个概念既是舶来品，又被打上了鲜明的中国特色烙印，其概念和内涵已经与西方规划理论有所不同。西方规划理论究竟是怎样对之进行定义的？与国内概念又有怎样的区别？为此，本文专门对相关概念进行了梳理研究。
1.1 西方规划理论中的概念流变
在西方规划理论研究中，虽然空间规划(Spatial Planning) 一度成为研究热点，但规划体系(Planning System) 和空间规划体系(Spatial Planning System) 从来没有成为热点词汇，《大英百科全书》中至今没有将二者作为词条加以收录。
“规划体系”一词的使用较为广泛，但多是以组合词的形式出现在西方文献中，包括城市规划体系(Urban Planning System)、土地利用规划体系(Land Use Planning System)、空间规划体系等。当然，“规划体系”作为术语独立使用的情况也并不少见。
20世纪80年代欧盟提出“空间规划”的概念后，西方学术界对“规划体系”和“空间规划体系”的研究在概念上出现了部分同化趋向。例如，《欧盟空间规划体系和政策概要》(1997年) 将“规划体系”的概念解释为“在一个国家或地区为进行空间规划而采取的法律、制度和其他安排的组合，系统内的各要素可能不是相互依存的，但它们对空间发展的影响却是相互关联的”。即便如此，至今仍有西方学者在区分化地使用城市规划体系、土地利用规划体系等术语，因此不能简单地认为规划体系在概念上直接等同于空间规划体系。
西方的规划体系概念一般不涵盖五年经济计划。从第二次世界大战后发达国家的规划体系演变看，法国、日本等国家曾长期连续编制并实施五年经济计划，而美国、英国等传统自由市场国家则不然，尽管出现了这样的差异，但西方规划理论仍习惯于将规划体系认同为偏重于传统空间性规划的体系，而将苏联及各个国家的五年经济计划称为“Five Year Plan”或“Economic Planning”。
1.2 概念的中国本土化
“规划体系”和“空间规划体系”这两个概念在我国经历了类似于西方的演变历程，但也有着独特的本土化特征。由于我国的现代规划主要源自欧美的现代城市规划和苏联的五年经济计划体系，从“一五”时期开始，我国实际上形成了以五年经济计划为主、以城市规划等规划为辅的体系格局，由五年经济计划决定“干什么”，城市规划解决“在哪干”，城市规划是国民经济计划在空间上的延伸和落实，但是很少有关于规划体系的正式讨论。改革开放后，随着经济社会的快速发展，城市规划、土地利用规划等空间性规划得到了空前发展，对城市规划体系、土地利用规划体系的探讨也随之增多。2005年，《国务院关于加强国民经济和社会发展规划编制工作的若干意见》(国发〔2005〕33号文)(以下简称“33号文”) 正式提出规划体系并对之进行界定，明确了三级三类的发展规划体系，但该文件对规划体系与城市规划、土地利用规划之间关系的表述较少，仅在专项规划与区域规划方面有部分相关表述，如“编制跨省(区、市) 区域规划，还要充分考虑土地利用总体规划、城市规划等相关领域规划的要求”。