许景权：国家规划体系与国土空间规划体系的关系研究(5)

如果片面强调对规划进行空间性与非空间性的二元式划分，将导致对经济社会与空间的割裂化认识。事实上，作为其他各类规划总遵循的综合性规划，发展规划必须要统筹考虑经济发展、社会管理、公共服务与生态环境保护等方面在空间上的均衡协调，并且要明确提出空间战略格局、空间结构优化方向及重大生产力布局等规划内容，发展规划本身既要包含必要的空间资源配置内容，又要为同级空间规划留出接口，因此将发展规划简单地划分为非空间性规划的观点是难以成立的。同时，对国土空间规划的认识也要走出计划经济时代对“城市规划是国民经济计划在空间上的延伸和落实”的传统观念误区，既要强调国土空间规划的空间保障作用，又要重视空间对经济社会发展的基础约束和布局引导功能。
2.2 规划体系整体效能最优化与局部效能最大化的矛盾
我国规划体系是由不同部门主管的各类规划以及相关法律和制度组成的整体，推进国家规划体系建设，就是要实现规划体系整体效能的最优化。但各部门在履行自身职能的过程中，难免追求局部效能的最大化，当国家规划体系的整体协调机制不够健全时，这种局部效能最大化往往会损害规划体系的整体效能，最终还是要局部服从于整体。例如，关于生猪养殖与耕地保护利用问题，国家发展规划(“十三五”规划) 提出了“保障农产品有效供给、统筹考虑种养规模和资源环境承载力”等任务要求，自然资源部门按照我国实行最严格的耕地保护制度的要求，对养殖用地使用耕地进行了较为严格的限制。2019年，在多方面因素导致全国猪肉产量下降、价格大幅上涨的情况下，自然资源部门为加强保障生猪养殖用地需求，于2019年9月将相关政策调整为“生猪养殖用地作为设施农用地，按农用地管理，不需办理建设用地审批手续。
允许生猪养殖用地使用一般耕地，作为养殖用途不需耕地占补平衡。增加附属设施用地规模，取消15亩上限规定”。
避免过度规划管制对国家规划体系整体效能的损害。关于政府管制，张维迎认为管制往往导致效率低下、社会不公和腐败等问题，而且政府管制具有自我膨胀的趋势，过度管制将严重影响市场经济的活力。对于国家规划体系，必要的规划管制不可或缺，关键在于对规划理念和管制边界的认识，应在守住保护底线的同时，突破以资源保护为重点的规划思路，在对立统一中处理好保护与发展的关系，要避免“保护优先”原则在规划实践中被异化为“唯保护论”，要避免僵化的、缺乏全局观的过度规划管制对国家规划体系整体效能的损害。