许景权：国家规划体系与国土空间规划体系的关系研究(6)

2.3 纵向传导强化与横向衔接薄弱的矛盾
发展规划体系和国土空间规划体系都呈现出纵向传导不断强化的特征。我国发展规划体系在经济增速指标方面一度存在自上而下各级政府层层加码传导的问题，为此，国家发展和改革委员会曾专门下发《关于请各地区科学确定本地区“十一五”时期经济发展速度的通知》，指出“各地规划中确定的经济增长速度目标普遍比《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》提出的目标要求高1～2个百分点有的甚至更高。若各地区所属地市州、县市在此基础上再层层加码，并据此实施、考核，后果是十分严重的”，并要求“省级‘十一五’规划中的增长速度指标不得层层分解，避免层层加码，引导各地市州、县市科学合理地确定增长速度目标”。与城乡规划相对较多体现自下而上的地方发展意志相比，传统的土地利用规划更直接地体现了国家意志，如强调自上而下对耕地保护和建设用地指标的层层分解，而国土空间规划基本延续了土地利用规划自上而下层层分解的传统做法，以求对国家意志的有效落实。
可以说，与过去下级政府通过城乡规划与上级政府进行博弈相比，“多规合一”后的国土空间规划体系在纵向传导能力上大为增强。
单一体系的纵向传导强化可以看成是体系进行自我完善的理性行动，只要这种传导强化不是过度的，就不应被视为问题。我国之所以在21世纪初提出“三规合一”改革，很重要的一个原因就是要解决发展规划与空间性规划之间缺乏衔接的问题。杨伟民认为过去由于发展规划没有落实到具体的空间上，给人以“空中楼阁”之感；而城市规划、土地利用规划由于缺乏国民经济和社会发展这一实体支撑，也有“纸上谈兵”的味道。但2018年机构改革的结果主要是实现了相关空间性规划的整合，而当年提出通过“三规合一”加强发展规划与空间性规划之间衔接的重要目标仍未实现，规划横向衔接薄弱问题仍在一定程度上制约着我国经济社会的发展。发展规划明确的重大目标任务、重大战略、重大工程项目等内容往往难以在国土空间规划中得到有效落实，而国土空间规划的基础性作用也难以得到充分体现，容易导致两个体系自我强化、各自为政，难以形成规划合力。
2.4 专项规划面临被发展规划和国土空间规划“双重领导”的矛盾
与发展规划、国土空间规划在国家规划体系中分别处于统领地位、基础地位相比，专项规划主要发挥其支撑作用，在实际管理中面临着被发展规划与国土空间规划“双重领导”的矛盾。