许景权：国家规划体系与国土空间规划体系的关系研究(8)

3.2 系统与子系统：矛盾具有普遍性，应以系统整体最优为主
规划体系整体效能最优化与局部效能最大化的矛盾、专项规划面临的“双重领导”矛盾都可以运用系统论来认识和处理。系统科学认为，当组成系统的各部分处于最优状态时，系统未必处于最优状态；而当整体处于最优状态时，系统的某些局部未必处于最优。矛盾的普遍性决定了系统的整体与局部、局部与局部、整体与外部环境之间普遍存在矛盾。如果把我国规划体系视为一个系统整体，那么发展规划体系、国土空间规划体系、专项规划体系和区域规划体系就是构成这个系统的4个子系统(图3)。从系统的整体效能看，目前并不理想，突出表现在：一是当国土空间规划体系等子系统的部分效能达到最大化时，如耕地保护，规划体系的整体效能往往难以发挥；二是发展规划体系与国土空间规划体系之间缺乏有效衔接，经济社会发展目标任务往往难以落地。对于规划体系的系统性矛盾，应坚持系统论的整体性原则，对于系统要素之间相互关系、要素与系统之间的关系以整体为主进行协调，局部服从整体，使国家规划体系整体效能达到最优。

图3 我国规划体系与子系统的逻辑关系示意图
3.3 集权与分权：我国府际关系的规划再平衡过程
规划权如何在中央政府与地方政府之间进行划分，直接影响到国家规划体系的运行。20世纪80年代以来，受经济全球化、新自由主义、国家治理转型等影响，英国、法国、日本等国家出现了向地方分权的现象；规划权作为“第二立法权”或“第四种权力”，在这些国家也随之出现了明显的地方分权化趋势，地方分权在提升治理水平、促进社会公平和释放市场活力等方面发挥了积极作用。
我国是有着中央集权治理传统的国家，新中国成立后经历了多次中央与地方权力收放的调整，纵向府际权力关系在收权和放权之间往复变动。例如，中国在完成社会主义改造之后建立的政治经济制度，要比中国历史上其他所有时期都更为集权；中共八届三中全会后，地方政府在经济规划、资源分配及财政税收政策等方面都获得了更多的自主权，其后的经济混乱局面又促使高度集权的中央计划体制再次回归。近年来，中央政府不断推进简政放权，通过大量取消和下放行政审批事项，持续调整府际关系。具体到规划领域，2018年机构改革之所以将空间规划职能整合到新组建的自然资源部门，究其原因，此前城乡规划部门的相对“管不住”、土地利用规划部门的相对“管得住”是较有说服力的解释之一；前者往往更多体现地方政府发展意志，而后者更多代表国家意志，机构改革结果客观上有利于中央集权在国土空间规划领域的强化。