许景权：国家规划体系与国土空间规划体系的关系研究(9)

但之后的事实表明，中央政府并不热衷于扩大在规划管制方面的中央集权，反而积极尝试向地方放权。例如，2020年3月，《国务院关于授权和委托用地审批权的决定》提出“将国务院可以授权的永久基本农田以外的农用地转为建设用地审批事项授权各省、自治区、直辖市人民政府批准”。2020年4月，《中共中央国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》提出“增强土地管理灵活性，推动土地计划指标更加合理化，城乡建设用地指标使用应更多由省级政府负责”。可见，我国的规划体系正处于中央集权化和地方分权化的再平衡过程中。
4 趋势展望
4.1 我国规划体系将在一定时期内处于动态平衡与优化阶段
我国规划体系将在现有体系框架下，针对空间内容进行动态调整优化，直至达到相对稳定和平衡的状态。2014年以来的“多规合一”改革成果更多地体现在空间规划领域，但变革后的国土空间规划不仅仅是对以往空间性规划的整合，同时还要在国土空间规划体系建构的过程中不断寻找其与发展规划、专项规划、区域规划的边界，以免回到各类规划内容相互重叠冲突的老路上。从现实来看，这需要在规划实践中通过良性交流碰撞来实现。
从规划内容边界的发展趋势看，发展规划今后将更多纳入空间内容，国土空间规划在内容上将更加聚焦空间，在内涵上增强对经济社会发展的基础支撑作用。发展规划自身正处于不断发展和完善的过程中，战略性、综合性、统领性是其重要属性，空间战略格局、空间结构优化方向等空间内容是发展规划应当直接明确的内容，但还有哪些其他空间内容需要发展规划予以直接明确、哪些空间内容需要留给国土空间规划进行细化落实，仍然需要留给未来的实践去探索。国土空间规划应以人为本，以空间为主要规划对象，但要避免就空间论空间，要以满足人的经济社会活动需求为出发点和落脚点。
从规划的计划性和市场性看，我国规划体系的市场性将不断增强，传统计划性将逐渐减弱。发展规划、国土空间规划等各类规划从本质上讲，都是政府或社会组织等对市场经济活动的一定程度的干预。即便是以奥地利学派为代表的自由市场坚定支持者，也并不排斥政府或社会组织对市场的必要干预，哈耶克曾经批判那种主张完全“自由放任”原则的人：“如果认为自由主义就是政府的无为，或者提出政府不应当‘采取行动’或‘干预’市场，这就错了”。邓小平提出“资本主义也有计划，社会主义也有市场，计划和市场都是经济手段”。我国的发展规划已经是市场经济的规划，而不再是计划经济的计划。对发展规划和国土空间规划谁是计划、谁是市场的讨论是没有意义的，关键在于如何在我国的规划体系中处理好计划和市场的关系，使市场真正发挥对资源配置的决定性作用。从目前规划体系的实际运作来看，土地计划指标自上而下的层层分解、经济增长指标的层层加码等现象仍是市场化改革绕不开的问题，值得注意的是，近来中央政府已着手推动相关领域的市场化改革。