许景权：国家规划体系与国土空间规划体系的关系研究(7)

44号文提出“国家发展规划居于规划体系最上位，是其他各级各类规划的总遵循。国家级专项规划、区域规划、空间规划，均须依据国家发展规划编制”；同时，还提出“国家级空间规划对国家级专项规划具有空间性指导和约束作用”。18号文相应提出“强化国土空间规划对专项规划的指导约束作用。相关专项规划要遵循国土空间总体规划，不得违背总体规划强制性内容”。这意味着相当一部分专项规划将处于被发展规划和国土空间规划“双重领导”的地位(图2)。从上述两个文件的表述来看，发展规划与国土空间规划均对专项规划具有指导约束作用，发展规划是总遵循，而国土空间规划的指导约束作用体现在空间方面，二者分工明确，似乎并无矛盾。然而，在实际管理中容易出现的问题是，如果发展规划与国土空间规划之间的衔接不到位，甚至在同一问题上出现矛盾，那么专项规划将面临不得不违背其中一个规划的选择。

图2 发展规划和国土空间规划对专项规划的双重指导约束关系示意图
3 对现实矛盾的逻辑解释
3.1 资本与空间：全球化时代规划体系的多元化与重构
对空间与非空间规划的认知矛盾的逻辑根源在于：空间的本质是什么？资本与空间的关系是什么？发展规划是否应该具有空间性？国土空间规划是否应该具有经济社会属性？一个国家的规划体系应该如何处理空间与非空间的关系？
传统规划理念认为，空间是经济社会发展的物质载体，起源于西方的现代城市规划早期就是以物质空间规划为主的。但传统的空间容器论早已被挑战，列斐伏尔批判了启蒙运动以来把空间当成是单纯的物质实体或容器的传统观念，认为空间是被生产出来的，空间是社会实践的产物；他认为资本主义的主导生产方式就是对空间本身的生产，当代资本主义正是通过对空间的不断生产和再生产才得以维系。大卫·哈维解释了资本在当代的运动方式，他认为资本在其运动过程中，总是试图创造出与自己的生产方式和生产关系相适应的空间。从经济发展与空间的逻辑关系看，当今世界的经济全球化生产组织方式决定了资本是城市空间产生和演化的重要动力。
作为政策工具，城市规划等空间性规划已被世界绝大部分国家所采用，经济规划也在很多国家得到了充分发展。1906年比利时政府为比属刚果制定了公共投资计划，1929年苏联制定了第一个五年计划。第二次世界大战后，出现了以凯恩斯理论为基础的“国家干预型”、以法国和日本等市场经济为实践背景的“国民经济计划化”、以北欧国家为代表的“福利目标型”，以及韩国等后发达国家和地区以市场经济腾飞为发展背景的多种计划模式等，经济计划进入了一个大发展时期。20世纪90年代，随着东欧剧变和苏联的解体，计划失败论的思潮在一些国家蔓延。此外，由于经济全球化加速发展，新自由主义思潮影响增大等原因，法国、日本等国家撤并了政府计划部门，其经济计划部门从侧重计划编制向侧重经济跟踪和评估、提供战略对策的职能转变。然而，随着近年来全球化退潮、新自由主义式微、中国经济崛起等现象的出现，本已多元化的各国规划体系面临新的重构可能，中国的经济发展经验和规划体系模式正在对其他国家产生积极影响。