许景权：国家规划体系与国土空间规划体系的关系研究(4)

1.3 基本关系
国家规划体系与国土空间规划体系的基本关系为：第一，国家规划体系与国土空间规划体系是系统与子系统的关系，后者是前者的组成部分之一。第二，44号文明确了我国规划体系是以国家发展规划为统领，以空间规划为基础，以专项规划、区域规划为支撑，由国家、省、市县各级规划共同组成，定位准确、边界清晰、功能互补、统一衔接的国家规划体系。第三，机构改革前，由总体规划、专项规划、区域规划构成了三级三类发展规划体系，由城乡规划、土地利用规划等构成空间性规划体系；2018年机构改革后，国家将三级三类发展规划体系与国土空间规划体系融合为“1 3”规划体系(图1)。

图1 我国规划体系的基本关系示意图
2 现实矛盾
从矛盾的普遍性看，我国规划体系与国土空间规划体系之间的矛盾是长期普遍存在的，这些矛盾的运动变化在客观上促进了规划体系的变革。随着国家规划体系和国土空间规划体系的建立，我国规划体系的主要矛盾也在发生转变，从过去的各类空间性规划相互重叠冲突等问题转变为国家规划体系追求整体效能最优化与局部效能最大化的现实矛盾。
2.1 对空间与非空间规划的认知矛盾
长期以来，我国对发展规划的空间性缺乏深入讨论，由于过去习惯于将主体功能区、城乡、土地利用等规划界定为空间性规划，从语言逻辑上看，发展规划似乎应归入非空间性规划，但这与目前我国发展规划的综合性、统领性要求明显相悖；同时，在空间规划是否应该融入经济社会发展内容这一问题上也存在认知上的混乱。
西方学者对空间与非空间规划问题的讨论较注重二者的关联性。弗雷认为，规划大体可分为空间的和非空间的两类，空间问题关注物质空间上的土地使用和开发，非空间问题包括社会、经济、管理及政治力量和决策，这些是影响空间“建成什么”的首要力量。海丽将规划分为空间开发规划、经济规划和城市管治3种类型，海丽认为虽然经济规划的目标是非空间方面的，但仍注重强调空间要素，如为达到“减少失业率”这一经济社会目标，制订政策时将考虑不同地区的差异化需求，尤其会重点考虑“衰退地区”和“内城地区”。葛利德认为规划中的空间和非空间因素从来没有被真正分开，第二次世界大战后规划的重点已经从控制开发和土地使用本身转变为寻求非空间因素所产生的影响，包括那些对空间建成环境起决定作用的经济、社会和政治力量等。