许景权：国家规划体系与国土空间规划体系的关系研究(3)

2012年以来，随着“多规合一”改革工作的不断推进，国内学术界对规划体系和空间规划体系的讨论也达到了前所未有的高潮。截至2020 年6 月底，中国知网以“城市( 城乡) 规划体系”和“土地( 利用) 规划体系”为篇名的文献分别为159 篇、24 篇；而以“(国土) 空间规划体系”为篇名的文献高达387 篇，其中，仅2012 年以后发表的文献就达到了354篇，其热度可见一斑。
热度的背后是概念术语的快速更迭甚至前后矛盾。2012年后，“空间性规划”“空间规划”“国土空间规划”等概念频繁出现。空间性规划是对主体功能区、城乡、土地利用、环境保护、交通、水利等规划的统称；空间规划是国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图，是各类开发建设活动的基本依据；这两个术语在《生态文明体制改革总体方案》(2015年)、《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》(2015年)、《省级空间规划试点方案》(2016年) 等一系列官方文件中均有出现。然而，2018 年、2019年先后印发的《中共中央 国务院关于统一规划体系更好发挥国家发展规划战略导向作用的意见》(中发〔2018〕44号文) (以下简称“44号文”)和《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》( 中发〔2019〕18号文) (以下简称“18号文”)在术语的使用上却不完全一致，个别表述与此前表述并不相符。
例如，44号文仍使用“空间规划”一词，但18号文则将之改为“国土空间规划”，由此“空间规划体系”也被改成了“国土空间规划体系”；又如，18号文中的“空间规划”在概念内涵上也发生了改变，改后更接近于此前的空间性规划，比如“将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划”，就是很明显的改用，而且18号文未再出现“空间性规划”一词。
近年来国内学者对“空间规划体系”的概念进行了梳理和定义，但很少有研究对“规划体系”和“国家规划体系”的概念进行界定。33 号文、44号文、18 号文及相关文件都没有直接给出“规划体系”、“国家规划体系”和“国土空间规划体系”的概念，只明确了“什么样”，没有讲“是什么”。本文认为，规划体系是指一个国家或地区内各层级、各类型的规划以及相关法律和制度等按照一定的秩序与内部联系组合而成的整体；国家规划体系即为一个国家内各层级、各类型的规划以及相关法律和制度等按照一定的秩序与内部联系组合而成的整体；国土空间规划体系是指由各层级、各类型的国土空间规划组成的有机整体，一般包括规划编制审批体系、实施监督体系、法规政策体系和技术标准体系。