国务院机构改革丨资源与环境大部制改革的过去、现在与未来(4)

（三）自然资源一直具有经济资源与生态系统的双重属性
历史地看，自然资源管理权限的划归方向是混杂的。1982年机构改革之前的更早时期，我国在自然资源管理上有着强烈的经济产业属性。一大批产业型管理部门，像农林牧渔部、水利部、石油工业部等，既负责相应的产业发展，又负责相关类目的自然资源管理。
自然资源由产业部门管理，决定了最好的结果也只是对资源的合理开发，而非掠夺式开发，只能是关注由其管理的自然资源的变现功能，而非可持续的生态功能。而在当代社会，这种资源变资本的管理模式已经越来越难以为继：耕地有红线，长江要大保护，全国禁止围海造田……，我们这代人所面临的已经不是自然资源变现的问题，而是用大量现金投入受损的自然资源来恢复其生态功能。自然资源的经济产业功能，已经乾坤逆转到自然资源的另一个重要属性：生态功能的维护。
由上述网状图可知：山、水、林、田、湖、草、海等自然资源其实分别只是生态系统的要素之一。只针对具体资源的要素式保护，且分立在不同的部门进行，一则容易在部门间互相“暗渡陈仓”，二则分要素保护也难达生态系统保护之要求。
（四）原有环境保护部的“大格局”与“小职能”
2008年机构改革后的环境保护部仍负责拟订并实施环境保护规划、政策和标准，组织编制环境功能区划，监督管理环境污染防治，协调解决重大环境保护问题，还有环境政策的制订和落实、法律的监督与执行、跨行政地区环境事务协调等任务。然而，在具体的环保事务管理方面，一些职能分散的同时，另一些职能则是缺失的，例如：管排污但不管碳减排；管点源污染但不管面源污染；管水污染但不管污水治理；管内陆环境但不管海洋环境。
2018年全国两会期间，时任环境保护部部长、现生态环境部部长李干杰在记者招待会上也重申：“长期以来，在我们国家生态环境保护领域，体制机制方面存在两个很突出的问题。第一是职责交叉重复，叠床架屋、九龙治水、多头治理，出了事责任不清楚。第二是监管者和所有者没有很好地区分开来，既是运动员又是裁判员；有些裁判员独立出来，他的权威性、有效性也不是很强。”
三、自然资源与生态环境的“大部制”前景展望
（一）自然资源部与生态环境部的新使命
新组建的自然资源部，其功能更聚焦于对自然资产的产权界定、确权、分配、流转、保值与增值
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首先，空间规划统一。以土地资源为基础，一块地的用途成为各部门竞争的焦点，住建、国土、发改都有各自的规划职能，新的国务院机构改革方案收归了三者的相关规划职责，实现了“多规合一”。例如，以往的土地与未利用地之间缺乏有效的生态审视，未利用地的规制因非耕地而不受重视。在土地管理“占一补一”的严格管理下，一些地方大量进行了空间“大腾挪”，将湿地变为耕地，将水体变为陆地，围湖围海造田，虽然看似耕地数量未减，实则宝贵的湿地、水生生态系统破坏严重。在自然资源部和地方自然资源部门的统一规划和管理之下，这方面的弊病可望得到纠正。