前沿|卢超：行政许可承诺制——程序再造与规制创新

以下文章来源于中国法学 ，作者卢超
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法治前沿

卢超
中国社会科学院法学研究所
宪法行政法研究室副研究员
摘 要：当前“放管服”改革背景下，许可承诺制日益得到广泛应用。就其性质而言，许可承诺制通过对传统许可程序的简化再造，降低了市场进入门槛与成本负担，市场申请主体只需作出承诺，便可拟定具备资质，而将风险防控的行政任务交由信用规制等事中事后监管工具来承担，许可承诺制与事中事后监管在这一行政过程中渐次形成“互动共演”的关系。除了程序再造这一属性变化之外，许可承诺制的规制创新集中表现为信用承诺元素与“助推型监管”这两个特征。需要警惕的是，许可承诺制较低的法治化要素带来了不确定风险，其在激发市场活力、兑现行政效率原则的同时，也与其他公法原则之间产生了价值冲突，需要妥善处理效率与安全、创新与合法性之间的关系。
关键词：许可承诺制 许可程序 规制创新 营商环境 信用规制 事中事后监管
一、问题的提出
“现代监管型国家（modern regulatory state）背景之下，许可工具成为政府规制目标的核心传输机制，其重要程度可谓与日俱增。与此同时，行政许可需要具备一定的灵活性，并与特定的政策变化相匹配，以此确保规制目标的实现”。在中国特色监管型国家的塑造进程中，尽管历经数轮行政审批改革，传统僵化的许可体制远未发挥预期的规制功能，对营商环境的掣肘效应依然十分明显，可以说，“中国种类繁多且流程冗长的行政许可制度对效率导向的企业造成了巨大的经营压力，行政许可的程序性要求与企业对效率的追求格格不入”。如何对行政许可体制进行革新再造，以满足政策灵活性与市场效率的需要，成为当下政府规制改革的紧迫议题。
党的十九届四中全会作出的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》中指出，“深入推进简政放权、放管结合、优化服务，深化行政审批制度改革，改善营商环境，激发各类市场主体活力”。当前“放管服”改革背景下，具体到行政许可的制度革新，无论是审批服务中心、行政审批局为代表的组织法改革，抑或“并联审批”“容缺受理”与“告知承诺”等行政许可程序的改造模式，均集中反映了中央旨在借助许可工具的规制创新（Regulatory Innovation），去推动实现优化营商环境、激发市场活力的国家治理诉求。 值得关注的是，在这些规制创新与改革机制之中，行政许可承诺制开始扮演愈发重要且核心的角色。