前沿|卢超：行政许可承诺制——程序再造与规制创新(4)

“核实申请内容是主管机关在书面审查申请合格的基础上，对其申请所列从事该项活动的能力、场所设备、卫生环境等所作的调查或考核工作，如果调查结果证明申请书所列事实与实际相符，该许可机关就可以进行是否发放许可证。对于一些技术性强、具有危险性、事关重大的行政许可申请，许可机关采用初审、复审等形式去审查行政许可申请，有的还采用先审查后公告，对于公告无异议的，再发许可证的方式。这些严格的程序要求对于保证许可的公正性、科学性、安全性都具有重要意义”。
然而，行政许可承诺制改变了《行政许可法》既有的程序流程，许可承诺制下的许可审查机关将完全采取形式审查模式，只要申请人作出合规承诺，便可以当即作出许可决定，行政许可行为就此即时生效。尽管各地涉及许可承诺制的政策文本中普遍规定了许可机关的监督检查、验收等程序义务，并设定了责令整改—撤销许可—信用惩戒的一系列连续性制裁机制，譬如《浙江省保障“最多跑一次”改革规定》第14条规定：“申请人按照要求书面承诺达到行政许可条件的，行政机关可以先行作出行政许可决定。行政机关应当自作出行政许可决定的六十个工作日内或者在省人民政府有关部门确定的期限内，对被许可人是否达到许可条件进行检查和验收；经检查和验收未达到许可条件的，责令限期整改；整改后仍未达到许可条件的，撤销行政许可。”但是，这种后续法定期限内的检查验收，并非《行政许可法》第34条中的实质审查程序，在性质上更接近《行政许可法》第61条、第62条规定的监督检查与后续监管制度，因为行政许可在告知承诺之后即已生效，而非“附款规定之时生效”，即便被许可人未通过后续的检查验收，也只能通过正式的撤销行为，去推翻被许可人之前通过承诺程序获得的许可效力。
可以说，行政许可承诺制这种程序再造模式，将许可审查程序与审查模式简化至极致，大为降低了市场申请主体的进入门槛与时间成本，的确契合了当前“放管服”与优化营商环境的改革精神。但是，许可承诺制对于法定许可程序的改造，缺少现行《行政许可法》的规范支撑，一定程度上面临形式合法性不足的困境。更为重要的是，行政许可准入方式会直接影响到行政许可后续监管制度的运行质态，影响到行政许可事中事后监管的难度与强度。许可承诺制提升市场效率的同时，如何保障安全与规避风险，也成为承诺制改革面临的棘手议题。对此，从行政过程论的维度，作为许可承诺制改革延长线的另一端，以信用规制为基础的事中事后监管，意图发挥功能等同乃至加强的替代效果，通过对市场风险的事后筛查锁定，来保障许可申请人承诺行为的真实性，防范许可审查程序与审查标准的极度简化可能引发的市场投机风险，继而带动许可承诺制改革的有序推行。