前沿|卢超：行政许可承诺制——程序再造与规制创新(2)

行政许可承诺制最初仅是源自上海地区的地方政策试验，然而在优化营商环境与“放管服”改革背景下，许可承诺模式重获中央首肯并推广至全国各地，中共中央、国务院印发《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》中专门提到今后将“推行行政审批告知承诺制”。近年来，许可承诺制不仅运用在商事制度改革等经济性规制领域，也在公共卫生、食品药品安全、环境监管等社会性规制领域得到深入应用，呈现出由地方试点至全国各地、从单一部门向各个行政领域全面扩散的态势，并且与信用规制等事中事后监管的制度结合愈发紧密。透过这一规制创新机制，需要进一步探讨的是，首先，在法解释学上，如何理解许可承诺制的程序再造与现行《行政许可法》相关条款之间的张力？其次，以信用规制为核心的事中事后监管模式，与行政许可承诺制之间存在何种互动共演关系？
再次，许可承诺制在降低市场成本、提升行政效率的同时，如何缓解效率追求与其他公法价值之间的冲突？最后，重新审思通过何种机制来防范行政许可承诺制这一规制创新，过度扩散至社会性规制领域以及事中事后监管不成熟地区，由此可能带来的负面效应与潜在风险。
二、许可承诺制的属性争议与程序再造
（一）许可承诺制的法律属性争议
作为当前行政审批与“放管服”改革的重要事项，如何从法解释学角度界定许可承诺制的法律属性，能否将其归入传统行政行为的框架体系之内，自始便存在一定的学理争议。诸多学者将许可承诺制视为一种特殊类型的行政契约，认为相对人“不履行契约约定的义务，将受到处罚制裁或者后续审批不予通过的否定性处理，许可机关借助这样一种行政契约，实现了通过私法形式完成行政任务的目标”。将许可承诺制评价为“运用契约形式处理法律上的强制规定，是行政许可迈向市场化的重要举措”。与上述观点相反，另有相当学者认为，行政许可承诺的法律关系中，行政相对人无论是作出该种承诺还是其承诺的内容本身，皆为相关法律的义务性规定，并非出自内心自愿与双方合意，不符合行政契约的协商特征与核心要义。或者进一步判定，“告知承诺不是一种可独立评价的具体行政行为，只是简化行政审批、行政登记等行为的方式，并不产生直接的外部法律效果，因此不符合传统具体行政行为的认定标准”。
或谓之，“告知承诺仅仅是行政许可的一种实施方式，其本质是将对行政许可条件的实质审查转变为对申请人是否就其符合许可条件作出有效承诺的形式审查而已”。上述学者在传统行政行为框架下揭示了许可承诺制的某一公法属性，或将其归入特定行政行为类型，或将其排斥出行政行为范畴之外。就笔者看来，许可承诺制是由市场主体的申请行为—许可机关告知行为—市场主体的承诺行为乃至后续监管等一系列行为构成的一体连贯过程，型式化行政行为的解读视角，可能会忽视许可承诺制蕴含的过程性、动态化的特征，并切断申请—告知—承诺行为等先行行为之间的内在关联，潜在地割裂许可承诺制与后续事中事后监管之间的互动共演关系，更难以揭示许可承诺制这一创新机制可能蕴含的规制效果。