前沿|卢超：行政许可承诺制——程序再造与规制创新(3)

因此，不妨跳出型式化行政行为的思路，相比于传统行政许可模式，许可承诺制的属性变化主要体现在程序再造与规制创新两个层面。就程序再造这一层面，承诺制模式借助告知—承诺这一简化程序将传统许可模式的生效时间大为提前，亦即许可申请人作出承诺之时，行政许可行为便即刻生效，同时告知—承诺流程替代了行政许可的实质审查程序，将原有许可审查程序中实质审查的过滤筛查功能，交由信用监管等事中事后监管工具来承担。从这个维度观察，需要从许可程序的行政过程论视角，去理解承诺制内部各类先行行为之间的衔接，以及许可承诺制与事中事后监管在行政过程中的互动逻辑，如果试图静态、片段化地界定许可承诺制的法律属性，只能推导出程序简化与生效前置的单一因素，无法将其归入可独立评价的行政行为类型。
就规制创新层面，许可承诺制与信用规制的紧密契合是最为明显的创新特征，许可承诺制由于取代了传统许可下的实质审查程序，其附带的市场风险与监管义务，便由信用规制等事中事后监管模式予以兜底，由于信用体系与政府平台因素的涌现，国家的监管义务愈发后移，市场主体自身的承诺行为也将其引入信用平台的互联网监控体系之下，许可承诺与信用规制紧密关联，这是许可承诺往往也被称为信用承诺的重要原因。另外从行为主义视角切入，许可承诺制通过对传统行政许可框架的简化设计，意图降低市场主体的准入成本与负担，并借助书面承诺要求来潜移默化地“助推”市场主体主动采取合规决策。相比于传统许可模式，许可承诺制的这一规制创新思路，更加注重市场主体的微观心理与行为基础，在一定程度上也浮现出“助推型监管”的特征。
（二）许可承诺制对法定许可程序的再造
行政许可承诺制的核心改革目标，便在于对传统行政许可程序的简化与再造，藉此放松市场准入关口，并进一步优化营商环境与激发市场主体活力。按照许可承诺制的程序设计，只要许可申请人作出符合许可条件的书面承诺，行政许可机关便不需要再进行实质审查，而直接作出准予许可的决定，这一程序性的简化改革机制，某种程度上改变了《行政许可法》第34条、第37条设定的形式审查与实质审查的二元构造及其法定程序装置。
按照《行政许可法》的法定程序设计，许可审查程序装置的设定至为关键，“审查和决定是行政许可实施中最重要的环节，它对于实现设立行政许可制度的目的具有重要意义，如果行政主体对行政许可申请审查不严，随意许可，那么国家设立行政许可制度的目的就无法实现”。可以说，通过《行政许可法》中实质审查程序装置的严格把控，弥补了形式（书面）审查的力所不逮，理论上而言，针对具体行政领域与许可事项性质的不同，行政许可机关可以通过两种不同审查程序装置的选择性适用，藉此实现特定的规制目标与监管功能。譬如在公共卫生、安全生产、环境保护等社会性监管领域的行政许可中，实地核查、调查考核等实质审查程序装置便发挥了风险预防的重要功能。全国人大常委会法工委编著的官方释义读本中，也明确强调了《行政许可法》立法中，这些程序装置所承载的重要价值：