前沿|卢超：行政许可承诺制——程序再造与规制创新(5)

（三）许可承诺制的适用范围及其扩张
对于行政承诺制改革的学理解读，除了厘清其法律属性并明确程序再造的核心特征之外，许可承诺制的适用疆域也是一个难以忽视的争议话题。就许可承诺制的适用范围而言，基于规制创新的谨慎性与试验色彩，在事中事后监管等替代机制尚不成熟的背景下，为了尽可能规避改革风险，涉及许可承诺制的地方性法规、规章与规范性文件中，大多均将承诺制适用范围限定为“能够通过事中事后监管手段控制风险”“通过事中事后监管能够纠正且不会产生严重后果”或“纠错成本不高”的行政许可类型，并以列举方式明确对国家安全、公共安全以及环境保护等监管事项进行了排除，这些列举排除事项呈现出高度的“立法同形”与重复特征。譬如《苏州市行政审批告知承诺制管理暂行办法》（苏府办〔2019〕207号）第5条规定：“对审批条件难以事先核实、能够通过事中事后监管纠正且风险可控的行政审批事项，行政审批部门可以采取告知承诺方式实施行政审批，但直接涉及国家安全、公共安全、生态环境保护以及直接关系人身健康、生命财产安全的行政许可事项以及依法应当当场作出行政审批决定的行政审批事项除外。
”
总体而言，各地的地方性法规多数均采取了概括授权的方式，授权相关行政部门划定告知承诺事项的具体适用范围及办理条件，譬如《北京市优化营商环境条例》第31条第2款：“告知承诺事项的具体范围和办理条件、标准、流程等，分别由市政务服务部门和有关政府部门制定并向社会公布。”《浙江省保障“最多跑一次”改革规定》第14条：“实行告知承诺制的行政许可事项的具体范围，由省人民政府有关部门根据本行业、领域的实际情况拟定，报省人民政府批准后向社会公布。”这意味着各地行政机关对于许可承诺制的适用范围，具有较大的政策裁量空间，这导致“公共安全”“生态环境保护”等不确定法律概念难以起到预期拘束作用，正如王天华教授的评价，“不确定法律概念的真意可能是确保法律概念对事实的涵括力、法律对生活的调整力，也可能是为行政或司法预留政策空间。
无论是哪一种，以制定规范性文件等方式将不确定法律概念确定下来都是一个难以完成的任务”。在行政实践中，许可承诺制的适用领域也远远超出了列举排他事项的限定范畴，譬如在生态环境、公共安全、食品药品安全监管等风险行政领域的试点推广，显然与立法设定存在一定抵触，其中最为典型的便是许可承诺制在环评许可程序中的扩张适用。