前沿|卢超：行政许可承诺制——程序再造与规制创新(16)

首先，许可承诺制始终伴随着创新与合法性之间的内嵌张力。许可承诺制尽管获得中央及地方各类改革文件的肯定与推广，但其对许可审查程序与审查标准的改造，以及对许可程序中各类主体的法律责任再分配模式，完全超出了《行政许可法》既有条款的承载范畴，始终面临形式合法性不足的诘难；但另一方面，许可承诺制等规制创新举措不仅提升了行政效率与市场活力，也极大丰富了行政许可的受理、审查、后续监管等制度实践，为《行政许可法》的修改积累了实证素材和地方经验。因此在许可承诺制的创新试验中，除了应当强调地方改革试验的授权合法性议题，在此基础上，未来则需要考虑重新修订《行政许可法》，将许可承诺制这一规制创新予以法定化，进而在根源上调和创新与合法性之间的张力冲突。但是，《行政许可法》的修订并非仅仅是从形式合法性角度增加一项许可承诺条款即可，而是需要进一步将现行《行政许可法》框架体系下的审查程序装置、信息化监管、许可评价机制乃至责任分配模式等相关条款予以系统改造，增加信用规制等专门条款，从规制创新与程序再造的角度实现《行政许可法》的体系性变革。
其次，应当将行政审批的分类改革思维模式，进一步贯彻至许可承诺制的改革进程之中。理论上而言，不做任何类型化区分，而将放松规制为唯一价值取向的规制改革机制，无法实现规制理性化（Regulatory Rationality）的目标，尤其对于特点差异较大的部门行政法领域，许可承诺制的推广需要进行分类指导与精准施策，合理锚定不同行政领域内公法价值的取向偏好，从而缓解效率目标与公共安全等“非经济价值”之间的紧张关系。譬如对于环境监管、食品药品监管等社会性规制领域，基于安全价值的考虑，便应当严格限制许可承诺制的应用，防止许可承诺制改革可能引发的潜在风险与负面效应。与之相对，出于提升市场效率的价值判断，许可承诺制在企业开办等带有市场准入性质的商事改革领域，理应得到更为深度的广泛运用。除此之外，对于涉及到公民个人的行政证明事项改革，从提升公共服务效率的角度，也应最大程度上汲取地方改革创新经验，加速许可承诺制的铺陈推广，充分利用数字政府的技术赋权，进一步提升公众服务的行政效率。
最后，试验机制在规制创新改革乃至现代行政法中日益扮演关键角色，在行政许可承诺制的创新进程中，试验机制的重要地位同样不言而喻。行政许可承诺制等规制创新能否实现预期的市场激励效果，事中事后监管工具是否具备足够的风险承载能力，单一行业或个别地域的创新经验能否成功推广至其他行政领域及地区，是否会引发意料之外的负面反馈，均需要更为科学且慎重的政策试验流程予以核验试错。因此值得探讨的便是，在许可承诺制的央地互动与政策试验进程之中，如何防止规制创新政策的恣意无序扩散，保障许可承诺等规制创新的试验科学性。据此，未来需要优化对许可承诺制这一规制试验的事前方案选择、过程性控制与事后评估，只有对承诺制改革各地试点效果进行更为科学的试验评估，对承诺制程序与营商环境、安全风险等量化指标之间进行因果关系的准确判断，客观衡量许可承诺各地试点方案的优劣及效度，才能对行政许可承诺制的铺陈推广与持续创新奠定实证基础。
文章原载《中国法学》2021年第6期。
因篇幅限制，注释省略。
原标题：《前沿 | 卢超：行政许可承诺制——程序再造与规制创新》