前沿|卢超：行政许可承诺制——程序再造与规制创新(15)

具体来说，行政许可承诺制对于传统许可程序的简化变革，诚然给市场主体增加了便利度，也通过与事中事后监管工具的配合，有望进一步提升行政监管效能，这种市场与效率导向的规制创新，的确符合当下规制改革的现实需求，一定程度上具有实质合法性的支撑。但是，从形式合法性角度来判断，《行政许可法》的条款设置与立法初衷带有鲜明的控权导向，相关程序条款的设置在于制约许可机关的裁量权限，以此提升市场主体的稳定预期。然而，许可承诺制改革颠覆了现行《行政许可法》的审查程序装置，改变了相关条款对于许可机关、许可申请人以及利害关系人等各类主体的法律责任分配机制，对行政许可第三人的潜在利益带来了消极影响，也造成了许可机关审查义务与行政赔偿责任的模糊性。可以说，许可承诺制这种试验色彩浓郁、法治化要素相对较低的改革模式，尽管带来了潜在的效率收益，但由于打破了传统许可规范结构与市场预期，也可能产生不确定性的负面效果，许可承诺制的规制创新与《行政许可法》的条款设置之间始终存在一定的悖论冲突。
据此，为了调和制度矛盾并削减这种消极效应，进一步实现法治与改革之间的精妙平衡，便需要尽可能激活《行政许可法》中的许可评价程序装置，借助实施机关的评价说明乃至市场主体、普通公众的参与流程，有效提升许可承诺制改革在各个部门行政领域内的预期稳定性。与此同时，也需要适时强调规制试验改革的授权合法性，对于明显超出程序裁量权限的改革事项，许可承诺制的地方试验也应获得全国人大及其常委会的明确授权，从而减少规制创新对于形式合法性的冲击。
五、许可承诺制的未来展望
从现代行政国家角度而言，“市场秩序所赋权的私人权力，本身就可能对个人自由构成威胁，因此，建立一个强效的监管型政府去防控企业与其他市场权力的滥用，这应被视为与限制行政滥权同样重要的必备因素”。考虑我国现代监管制度建立的需要，“行政许可的制度变革也必须反映监管型国家的普遍规律，不能从一个极端走到另一个极端，完全放弃发挥监管机构的积极性和主动性”。基于此原理，在强调放松规制与优化营商环境的背景下，需要从行政过程与规制创新的整体视角，去理解许可承诺制与事中事后监管的“互动共演”关系，许可承诺制改革既要最大限度释放市场活力，同时也要防止市场秩序溢出规制管控，两者内在统一、不可失衡偏废。
总而言之，许可承诺制不应被视为介于保留许可与取消许可之间的替代策略，或者将其简单视作一种短期存在的权益之计，正如本文的初步解读，许可承诺制的程序再造以及蕴含的规制创新，未来或许能提供一整套在规范体系上重构《行政许可法》的崭新框架。对于行政许可承诺制的未来发展与政策改进，需要着重关注如下几项核心议题：