前沿|卢超：行政许可承诺制——程序再造与规制创新(14)

（二）追求行政效率的公法价值及其张力
许可承诺制改革带有极为鲜明的效率主义色彩，事实上，行政效率议题通常被视为公共管理学的核心话题，以司法过程为核心的传统行政法学框架之下，行政效率（效能）的地位自始相对边缘，然而伴随国家角色变迁与行政法视野的拓展，行政效率原则的重要性日益得以彰显。行政效率（效能）原则被“日渐形成共识的市场经济战略和社会治理转型战略所推动，最后成为持续不断地转变政府职能、提高政府效能的诉求”。与其他行政法原则相比，行政效能原则更多在司法适用之外的行政自我革新中扮演重要角色，甚至可以说，对于行政效率的极致追求几乎支配了当前“放管服”改革的全过程。强调简政放权的“放管服”改革背景下，行政程序简化的背后具有鲜明的效能价值判断与现实意义，“设计简化灵活、迅速且合乎行政目的的行政程序，有助于以符合行政效能原则的方式来实现行政任务”，当前以许可承诺制为典型代表的规制创新改革，重心便在于通过对许可程序装置的简化再造，消减传统许可程序的僵化繁冗，以此作为杠杆来提升行政效率与监管效能。
然而需要警惕的是，在行政实践中，许可承诺制对于效率价值的极致追求，也有可能会与其他价值目标产生张力冲突。施密特•阿斯曼教授便认为“公行政须符合经济效率之要求，但效率只是公行政应遵循的规范标准之一，在其他标准之衡量下，效率要求可能必须退缩”。放松规制导向的公共政策措施如果设计得当，的确有助于促使行政规制更有效率，然而，放松规制也会引发各类风险（The Risks of Unrules），譬如可能减损公共卫生、环境、安全监管等社会性监管事项的规制收益，导致公共行政的恣意无序，进而对行政合法性构成潜在威胁。行政许可承诺制作为典型的放松规制手段，的确能够收获一定的效率利益，但是，许可承诺制在环境保护、公共卫生等社会性监管领域无限度的恣意推广，也可能带来诸多难以预料的负面效果与制度风险，从而在公法层面造成效率与安全之间的价值抵牾。
进一步讲，与之相关的问题更在于，行政许可承诺制等创新模式均以程序简化与效率价值为核心要义，但是这些创新政策的合法性始终存在一定的瑕疵与模糊地带，许可程序的创新往往容易脱逸出形式法治轨道，体现出特定经济环境下的权宜主义色彩，规制创新与法治主义之间的张力愈发彰显。毕竟程序简化与效率导向只是许可承诺制改革的一部分，更为重要的是，如何将许可简化程序的规制创新置于法治化背景之下，增强承诺制模式的稳定性与政策连贯性，尽可能实现短期灵活（Short-term Flexibility）与长期可信赖（Long-term Trustworthiness）之间的平衡，推动承诺制改革形式合法性与实质合法性的兼容。