前沿|卢超：行政许可承诺制——程序再造与规制创新(8)

信用规制体系的当前实践，可以说既包含“针对失信主体的声誉惩戒、资格制裁等限制，也包含了针对守信主体的声誉激励、资格优先等激励，将复杂、细密的奖惩方案内嵌于整个规制与治理体系之中，这极大程度地提高了政府规制的强度与密度”。作为许可承诺制的规制创新设计，信用规制手段将以更细密的声誉规控体系，发挥对于传统事前许可审查方式的替代效果。行政许可承诺制的地方实践与规范文本中，也鲜明反映了信用规制作为事中事后监管的核心机制，如何通过信用档案、公共信用平台乃至信用联合惩戒等措施，实现对许可承诺制改革后新增市场风险的防范预警与监管制裁。譬如《上海市行政审批告知承诺管理办法》第15条规定：“行政审批机关应当建立申请人、被审批人诚信档案。……行政审批机关在审查、后续监管中发现申请人、被审批人作出不实承诺或者违反承诺的，行政审批机关应当记入申请人、被审批人诚信档案，并对该申请人、被审批人不再适用告知承诺的审批方式。
市审批改革部门应当建立诚信档案管理系统，通过信息共享，供有关行政审批机关备查。”信用档案不仅“起到标识异常与预测风险的作用，也是进行信用评价的基础与前提”，行政审批机关根据许可申请人的信用档案记录，来判断申请人是否适合适用许可承诺程序，从而提前预警与防控申请人后续违反承诺的潜在风险。
相比于记入“信用档案”，信用联合惩戒在信用规制光谱体系中居于制裁效力最强位置，在许可承诺制框架下，只有情节极为严重的违反承诺情形，才可适用信用联合惩戒措施。譬如《中国（海南）自由贸易试验区重点园区极简审批条例》第37条规定：“行政管理相对人存在不履行承诺或者弄虚作假等行为的，将其违法违规信息记入企业和个人诚信档案，并禁止其在二年内选择适用告知承诺制和容缺后补等规定；情节严重的，列入严重失信企业名单，实行联合惩戒。对失信企业及其法定代表人、控股股东、实际控制人、董事、监事、高级管理人员等，在土地出让、政府采购、国有产权交易、财政资金补助补贴、工程招投标、从业资格等方面，依法予以限制或者禁止。”信用联合惩戒作为中国独有的制度设计，在信用规制体系中扮演了极为重要的拘束角色，但信用联合惩戒措施作为一种箩筐式制裁方案，由于有违比例原则等行政法基本原则，在实践中也始终饱受合法性质疑。
从形式合法性的视角，许可承诺制改革与信用规制的配套政策设计，需要针对申请人违反承诺行为的性质属性，分别配置不同惩戒等级的信用规制工具，以符合比例原则的法治要求，防止规制不足或惩戒过度。在地方层面，一项针对性的规制创新便是违诺失信等级制度的创设，譬如北京市环评告知承诺制中试行的违诺失信等级管理制度，将市场主体违反承诺行为的严重程度划分为三个等级，并设定了具体的裁量基准，针对这三个违诺失信等级，分别采取“记录信用档案但不公示”“记录信用档案并公示”“记录公示并纳入联合惩戒”这三种不同组合的信用规制工具予以惩戒。