前沿|卢超：行政许可承诺制——程序再造与规制创新(9)

总而言之，基于信用规制工具箱内各类惩戒机制的复杂多元性，地方层面的政策裁量权限过大，信用联合惩戒等制裁效果最强的规制工具往往更受地方政府青睐，这导致惩戒过当的问题较为普遍，且缺少有效的合法性约束手段予以控制。另外，许可承诺制与信用规制的配套体系建设，尽管不乏违诺失信等级管理制度的地方政策创新，但依然缺乏中央层面的有效调控与统一规范。就政策完善的维度，中央应当适时加强针对地方创新政策的支配调控，通过强制性扩散与规制经验交流，实现对违诺失信等级管理等类似地方政策创新的总结推广。而对于信用惩戒过当的合法性难题，未来需要从禁止不当联结、比例原则等公法原则入手，对许可承诺程序相配套的信用规制工具进行系统清理，并通过裁量基准来细化明确“情节严重”的违反承诺类型，合理区分故意或过失等不同性质的违反承诺情形，在此基础上更加精准匹配不同强度的信用惩戒措施。
对于违背许可承诺的市场主体，针对情节性质不同也应当设置相应的信用恢复机制，尤其对于过失或情节轻微的违反承诺行为，待市场主体信用恢复之后可以重新准入告知—承诺程序流程，这亦符合许可承诺制旨在激发市场活力的改革主旨。
除此之外，也应更加重视信用规制中风险预警与守信激励的作用。未来制度设计中，在许可承诺制的通道入口，行政许可机关应通过对市场主体的信用审查评估，对存在信用瑕疵的市场主体采取限制准入措施，针对特定的风险行政领域，则可要求市场主体具备更高的信用分值作为许可承诺程序的准入要件，并通过地方政策试验，进一步加快探索与许可承诺程序相配套的信用预警机制设计。而对于履行许可承诺记录等级优秀的市场主体，许可机关可以考虑今后对其敞开更为便捷简化的许可承诺、容缺受理等程序通道，或者为其提供相应的财政补贴或税收减免，通过设定更为细化的守信激励手段，促使市场主体主动遵守许可承诺内容。
值得注意的是，2020年国务院办公厅印发《关于进一步完善失信约束制度构建诚信建设长效机制的指导意见》中，针对当前各地信用惩戒过度与不合比例的痼疾，中央通过“政策补丁”的方式，要求各地按照合法、关联、比例原则，根据失信行为的性质和严重程度，采取轻重适度的惩戒措施，力图维护信用主体的合法利益，推动信用惩戒工具的合理分类、过惩相当。今后通过对行政许可承诺失信行为的分级界定，有望加强针对信用惩戒工具的合法性束缚，从而有效缓解惩戒过当的难题。但另一方面，信用规制等事中事后监管工具也存在惩戒效果不足的困境，各地的信用信息平台等信息基础设施依然较为落后，且普遍存在监管数据信息的“数据孤岛”现象，即便可以通过信用共享平台进行跨区域的数据传输，但是地区之间以及行政系统之间差异化的认定标准，难以保证信用评价的完整性与连贯性。