卞勇、刘宇：建立碳排放总量控制制度

[摘要]当前我国碳减排政策在统计核算、目标管理、碳交易等领域还不完善，限制了碳排放总量控制的效果，对2030年前碳达峰、2060年前碳中和长期目标的实现带来了一定挑战。应从数据、目标、市场三方面发力，通过不断完善统计核算工作机制、丰富数字化管理手段、明确二氧化碳和温室气体总量控制路径、建立地区和行业碳排放总量目标协同机制、加快推进碳市场建设、探索碳市场机制和技术创新等多种途径，建立碳排放总量控制制度，从而更好地落实“双碳”目标任务。

文/卞勇 广东国地规划科技股份有限公司，经济学博士后，刘宇 中国（深圳）综合开发研究院 银湖新能源战略研究中心执行主任，博士
自我国宣布2030年前实现碳达峰、2060年前实现碳中和目标以来，“双碳”成为社会各界持续热议的话题。2021年3月召开的中央财经委员会第九次会议把碳达峰、碳中和纳入国家生态文明建设整体布局，进一步确立了“双碳”目标的重要战略地位。随后，《国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出了实施碳排放总量控制，其目的就是保障“双碳”目标的实现：碳达峰要求碳排放总量达到最高值后逐渐下降，碳中和则要求碳排放和碳吸收总量基本互相抵消。国家气候变化事务特使解振华曾表示，我国碳达峰主要指能源二氧化碳达到峰值，而碳中和则要求所有温室气体实现净零排放。该表态一方面强调了能源领域在当前碳达峰工作中的核心地位，另一方面明确了全领域温室气体将在未来逐步纳入减排范畴，为碳排放总量控制赋予了更丰富的内涵，也增加了碳排放总量控制任务的复杂性。
因此，为确保“双碳”目标如期达成，我国应尽快制定和完善碳排放总量控制制度。
一、当前政策与碳排放总量控制要求的差距
我国自2009年提出2020年单位GDP碳排放比2005年下降40%～45%的目标（“4045”）后，实施了目标分解考核、碳交易市场、清单编制等一系列碳排放目标管理措施：实施二氧化碳排放强度目标分解与考核，从“十二五”时期开始，根据“4045”和“6065”（2030年单位GDP碳排放比2005年下降60%～65%）目标制定碳强度下降五年规划阶段目标，把总目标分解至各省级地区并开展年度考核；建立碳排放权交易市场制度，从2011年起开展了7个地方碳排放交易试点建设，探索市场化的碳减排手段；对温室气体排放情况进行摸底，先后编制了2005年、2010年、2012年和2014年等多个年份的国家温室气体清单。一系列碳排放管理工作发挥了显著的成效，推动了“4045”目标在2017年提前完成。新形势下，我国提出了2030年前实现碳达峰、2060年前实现碳中和的更高目标，能源碳排放总量控制成为重中之重，但当前政策在碳排放总量控制方面仍面临较大挑战。