卞勇、刘宇：建立碳排放总量控制制度(2)

1. 碳排放统计核算机制不完善
准确和及时掌握碳排放数据是实施总量控制的前提，而当前碳排放统计核算制度仍不能对开展碳排放总量控制形成有力的支撑，仍有较大的完善空间。
首先，统计数据滞后是最大短板。国家和地方的年度分能源品种消费和能源平衡表数据的确认通常需要数月时间，难以做到像主要经济数据按月发布的时效和频率，因此难以及时准确做出应对指标异常情况的决策，导致如2020年底个别地区为完成年度和“十三五”节能减排目标而采取限电措施。此外，电力跨地区转移产生的年度净碳排放核算，需要基于全年地区电网平均碳排放因子，这种算法也是碳排放数据滞后的原因之一。
其次，部门协调是统计核算的难点。准确获得工业、服务业、住宅、交通、农业等部门能源消费碳排放数据，是统筹推进行业碳排放总量控制的基础，但目前部门间碳排放统计核算协调机制仍不完善，部门碳排放常态化核算和集成制度仍缺失，存在数据孤岛现象。长远来看，面向碳中和的全口径温室气体排放清单所需数据将更加庞杂，部门协调不足使得温室气体清单编制难度进一步加大。
再次，监测手段难以满足碳排放精细管理需求。能源统计核算主要以行政区为对象，较少进行更细化的能耗和碳排放监测。尽管目前已实施针对重点用能单位、公共机构、碳交易管控企业等对象的管控，但相对上百亿的碳排放总量和全国范围的大尺度而言，覆盖面仍显得较窄，远不能满足能源和碳排放管理更精细化和空间布局更加优化的需求。
2. 目标管理和总量控制不匹配
碳排放目标的制定和落实是碳排放总量控制的基础，而当前关于碳排放的管理目标并不能满足总量控制的需求。
中短期碳排放总量目标一直未明确可能限制长期目标的实现。现有的碳排放达峰目标只要求排放总量在某个时间达到最高值后逐步下降，而没有明确总量控制的“天花板”，从国家到各地方的碳达峰目标都没有确定具体的控制数量，从而导致部分地区在正式碳达峰的时点前争取多安排高耗能高排放项目的“攀高峰”现象，这可能导致碳排放总量增长的失控和资源的大量浪费。对明确碳排放总量的谨慎态度主要来源于对总量目标可能约束经济增长的担忧，因此碳排放控制目标自“十二五”以来只有碳强度这一非刚性的约束，这就导致了只要经济增速足够快即可实现目标的结果，使得各地更加重视把地区生产总值这一分母做大，而不太关注碳排放总量这一分子的减小。
作为碳排放的核心领域，能源消费控制是我国重要的政策着力点，但是，能源消费总量和强度双控并不能完全符合碳排放控制的需求。2021年国家及相关部门多次强调要加强节能工作、严控高耗能项目，并且采取了大范围的“拉闸限电”，然而过于强调需求侧的节能可能让碳排放控制陷入误区。能源是经济社会发展的最基本物质保障，尤其是城市化的深入推进和数字化转型的深化将进一步加速以电力为主的能源消费增长，能源消费总量控制可能会对经济社会发展所必要的能源需求增长造成压力。随着风电、光伏、水电等零碳可再生能源占比日益上升，能源消费总量的增长并不意味着碳排放总量的同步增长，不加区分地控制能源消费总量，既不利于能源供给侧可再生能源发展，更不利于需要能源电力作为支撑的经济社会持续健康发展。