卞勇、刘宇：建立碳排放总量控制制度(3)

3. 交易与总量目标不衔接
碳排放交易是运用市场化手段实现碳排放总量控制的制度，把确定的碳排放总量配额分配给每一个控排企业并开展市场化交易，然而这一制度和碳排放控制目标并未有效衔接。
各地试点碳市场覆盖行业主要为高耗能高排放行业，而对碳排放较分散且增长较快的居民生活、服务业、交通运输等部门未实施管控。目前已启动交易的全国碳市场仅纳入发电行业，只占全国总排放量的40%左右，对碳排放总量控制的支撑作用相对有限，进一步扩大碳市场覆盖范围需要提上议事日程。
进一步来看，目前唯一纳入全国碳市场的发电行业，其碳总量配额的确定方法是基准线法，即根据不同类型机组的单位发电量碳排放标杆值对发电企业的机组进行配额分配，本质上是一种碳排放强度目标控制手段，这样得出的碳配额总量并不是真正意义上的发电行业碳排放总量，难以与面向碳达峰的总量控制要求相衔接。
 二、建立碳排放总量控制的基本思路
从上述当前碳减排政策与总量控制要求的差距看，推进碳排放总量控制、保障“双碳”目标实现应聚焦于三个方面，即夯实碳排放的数据基础、制定碳排放总量目标、发挥市场作用。
1. 夯实基础——建立常态化、细颗粒度的碳排放核算监测体系
鉴于能源利用碳排放以及其他温室气体排放核算的基础数据涉及众多部门的权责范围，为及时集成各部门相关数据，统计出准确的碳排放和温室气体排放量，并形成常态化的制度，应建立以各级人民政府主政官员统筹、各相关部门负责人参与的“双碳”统计核算工作领导小组，各部门定期充分对接数据统计核算和报送汇总事宜，上下级行政区就核算数据开展常态化对接，在组织上不断完善多部门协调的碳排放统计核算制度。
在技术上，需要加快应用碳排放统计分析信息化手段。为提升碳排放统计核算工作效率，在建立完善多部门协调的碳排放统计核算制度的同时，应配套建设信息化管理系统，使各部门碳排放基础数据的汇集、审核、反馈、核算、分析、决策等工作环节更加便捷化。加快建立触达比行政区更细化尺度的碳排放监控体系，针对园区、社区、企业、建筑等碳排放单元实施覆盖更全面、感知更实时的碳排放态势监测手段，不断提高碳排放总量控制的精准性。
2. 明确目标——制定合理的碳排放总量控制目标
建立合理的量化总量目标和灵活调整机制，是实现碳排放总量控制的关键。总量目标在碳排放总量控制中具有最基本的锚定作用，是减排政策制定、实施、评估的主要依据。但由于宏观经济、能源需求、技术进步等形势变化具有较大的不确定性，碳排放总量约束目标的调整不可避免，否则不利于经济社会发展和碳减排的持续推进。这就要求，碳排放总量控制应有明确的量化目标，该目标应基于国家碳排放现状和变化趋势、根据2030年前碳达峰和2060年前碳中和的要求倒推，形成长期的总量控制阶段性目标，作为刚性目标要求务必达成，成为确保“3060”实现的目标导向体系。同时，设定一系列阶段性目标，并根据经济社会发展形势变化而适度调整，形成有一定变动区间的范围性目标要求，构筑围绕长期总量控制要求的动态调节机制。