卞勇、刘宇：建立碳排放总量控制制度(6)

再次，理顺节能和减碳目标的关系。从节能来看，要明确“节能是减碳的其中一种途径”的认知，避免过度强调压抑能源消费需求，而阻碍可再生能源和储能等无碳、低碳能源的发展。对于节约能源消耗，应更注重发挥市场调节作用，通过合理的定价机制促进用能主体的节能行为，尽量避免“拉闸限电”这样的强制手段。对于减碳这种需要把碳排放环境负外部性成本内化的政策，应更充分发挥碳减排目标的约束作用，促进排放效率提升和结构性低碳转型。在此基础上，要提升碳排放总量目标对碳排放强度目标的相对重要性。碳排放强度控制已历经两个五年规划时期，运行相对成熟，而《国家“十四五”规划纲要》仅提到“实施以碳强度控制为主、碳排放总量控制为辅的制度”，对碳排放总量控制的重视程度仍然不足。为加快推动碳达峰目标的实现，应尽快过渡到以碳排放总量控制为主的碳目标管理制度。
2. 建立地区和行业碳排放总量控制目标协同机制
我国各地区处于不同发展阶段，拥有不同的资源禀赋，具有不同的产业特点，因此未来发展所需要的碳排放空间、具备的碳减排能力，以及应承担的减排责任各有差异，碳排放总量控制目标和路径并不是全国一致，而是具有区域差异化特征的。各地区碳排放量的多少，应该综合考虑排放空间需求、减排能力和减排责任等多个维度的因素来决定。一般来说，京津冀、长三角、粤港澳大湾区等发达地区在经济发展、产业结构、技术水平等方面都走在全国前列，应该率先制定更先进的碳排放总量控制目标；中西部欠发达地区和高碳行业较密集的地区应适当预留必要的排放空间，确保经济发展对能耗和碳排放的刚性需求和高碳行业实现平稳转型。
为确保地区碳排放总量控制协同机制有效实施，应进一步完善地区碳排放量核算方法和总量目标运行机制。首先，考虑采用生产端碳排放核算规制，即火力发电碳排放归属电力生产地而非消费地，使化石能源消耗和碳排放的边界完全一致，从而使地方实时准确监控碳排放量、采取及时措施应对指标异常情况成为可能，也可使地区总量指标进一步往下级地区分解更具有可操作性。在分配地区碳排放总量时，也应充分考虑跨地区输电的情况，让为其他地区承担更多供电任务的地区获得相应的排放空间。其次，考虑采用灵活的地区总量指标调节机制，即各地区分配得到的碳排放允许总量并非固定不变，而是参考碳交易运行机制，同级各地区作为决策主体，可进行碳排放总量指标的互相“交易”，即在某时间段内需要更多排放空间的地区可向已通过采取减排措施而实现排放量盈余的地区“购买”碳排放指标，该项机制由上级政府主管碳排放指标考核的部门负责实施。