吕冰洋：秩序目标与郡县制的形成逻辑

吕冰洋 中国人民大学财政金融学院教授、中国宏观经济论坛（CMF）主要成员
本文节选自《央地关系：寓活力于秩序》，转载自9月9日“人大财税研究所”公众号。
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近代以来，人们形成这样的普遍共识：只有激发社会活力才能推动社会进步和经济发展。因此，激发社会活力是国家治理的一个基本目标，这几乎是不言自明的道理。然而，从中国郡县制的发展轨迹看，几乎可以说，它肯定不是因为活力目标而产生和发展，而是另一个关键目标：秩序！
一、秩序在国家治理中的重要性
大量的历史经验、以及政治学和社会学著作告诉我们，“秩序”是政府所追求的重要目标。制度经济学家认为，所谓秩序，“是指符合可识别模式的重复事件或行为”（柯武刚、史漫飞，2000）。秩序具有系统性、非随机性、可理解性的特点，它的基本内涵包括三个方面：1.政治和社会结构的相对稳定；2.各种社会规范的正常实施；3.把无序和冲突控制在一定范围（《中国大百科全书：社会学卷》，2009年）。
秩序有助于维持社会成员之间信赖和合作。诺思等（2013）在《暴力与社会秩序》一书中指出：“当秩序占据主导地位时，人们就可以预见未来，从而能更好地和他人合作，也能对自己冒险从事创新性试验感到自信。”当国家失去秩序时，信赖和合作就会被瓦解，交易成本将迅速上升，劳动分工将难以为继，经济效率就会下降。
制度经济家认为，制度的关键功能是增进秩序。据诺思（2006）、柯武刚和史漫飞（2004）等制度经济学家的分析，制度可简单定义为规则，而秩序则是一套关于行为和事件的模式。在制度经济学家柯武刚和史漫飞（2004）撰写的《制度经济学》一书中，开宗明义就说：“公共政策的中心功能应当是支持和增强社会秩序和经济秩序”，他们将所有的公共政策称为秩序政策。