吕冰洋：秩序目标与郡县制的形成逻辑(3)

财政行为体现着政府的意图，作为财政学者，刘尚希（2003，2018）对风险与财政的关系进行了大量研究。他认为风险是“经济、社会的稳定与发展受到损害的一种可能性”，世界本质是不确定性，这种不确定性必然带来风险。国家治理的作用在于向风险社会注入确定性，从而消除社会风险。历史上的财政变革，所要直接解决的问题是当时的政府财政危机，但财政危机背后是经济、政治制度无法与当时社会相匹配，而非单纯的财政问题。因此财政改革应是社会制度变迁的起点，逐渐向其他引发财政问题的根源领域延伸，与社会其他方面的改革配合，实现整体改善。
控制和化解风险的确是国家治理的应有之义，有关政府间关系的制度设计也必有这一层面作用的考量。但是，“风险”一词重在强调防范与化解上，是被动性的，而秩序的含义与风险的含义相比，多了一层主动性，即国家为了实现某种目标，需要建立严密的组织、实施井然的秩序，以达到层层发动的效果。当国家试图有所作为而不是防御为主时，例如汉唐时期的开边，中国建国后实行重工业优先发展战略，那么政府间关系设计又是另一番风景。或者说，“风险论”强调对社会力量的控制一面，而“秩序观”同时有对社会力量的动员、控制、合作等方面含义。
三、秩序受到冲击的内外原因
1、古代社会秩序受冲击的原因
破坏秩序的力量来自各种内外冲击。外在冲击的典型代表是外敌入侵，特别是与广阔草原、沙漠和海洋相连的国家，在其漫长的生存史上，要经常面临着草原蛮族和海外强国的入侵威胁。内在冲击秩序的重要原因是内部力量平衡的打破，它包括：一是经济平衡的打破，例如传统农业平衡建立在脆弱的生态基础上，当出现天灾时往往会导致农民流离失所；二是政治平衡的打破，例如地方政治力量超过中央时，就可能对中央权威造成挑战；三是社会平衡的打破，当社会各阶级或阶层相对力量发生较大变化时，将导致社会结构的剧烈变革。因此，国家对秩序依赖程度取决于内部和外部挑战程度。
为避免秩序遭到破坏，政府必须组织资源以抵御各种潜在的风险，为此需要强调组织效率。为了提高组织效率，政府不得不对经济甚至社会施加一系列约束。那么，是什么样的目标会催生这样的结果呢？
我们先把视野移向历史。从中国古代史的研究中，人们可总结出历史上农业立国的超大国家存在三种重要依赖——安全依赖、水利依赖、救灾依赖（吴稼祥，2013）。安全依赖的产生是由于外敌入侵的压力存在，政府要组织社会实行军事优先发展战略，特别是与广阔草原、沙漠和海洋相连的国家，在其漫长的生存史上，往往无时无刻不面对草原蛮族和海外强国的入侵威胁。水利依赖涉及大河流域的国家，为避免河流上下游地区之间的水资源争夺战乱，政府要统一治理大河流域，并由此派生出统治阶层所需要的许多非水利工程，如大运河和陵墓等。我们看到，华夏民族生存发展的漫漫历程，每每与抗洪抗旱和修建宏伟水利工程的历史交织在一起。救灾依赖涉及农业立国的国家，旱涝丰欠往往此起彼伏，为克服灾害的负面影响（如流民增加影响社会稳定），政府要抑制商人的囤积居奇、买低卖高行为，实行对农业生产的统一管理。